SénégaL: Le super-ministère des Infrastructures trop puissant pour être efficace ?

Décryptages MSM

Derrière l'ambition de centraliser les grands projets publics, une question stratégique : la concentration des pouvoirs améliore-t-elle réellement la performance économique ?

Par Iris Delmas & Léonard d'Arcy Ndiaye — MSM Africa Intelligence

Résumé exécutif

La création du ministère des Infrastructures confié à Déthié Fall depuis septembre 2025 et reconduit dans le gouvernement formé le 1er juin 2026 par le Premier ministre Ahmadou Al Aminou Lo constitue l'une des réformes administratives les plus ambitieuses engagées par le Sénégal depuis plusieurs décennies. En regroupant sous une même autorité la planification, la programmation et une large part de la réalisation des infrastructures publiques, l'État poursuit un objectif clair : améliorer la coordination des investissements et renforcer leur efficacité.

Les premiers éléments de bilan, rendus publics à l'issue du Conseil interministériel sur les Infrastructures du 21 mai 2026, apportent une matière factuelle inédite à ce débat. Ils confirment que la centralisation administrative, à elle seule, ne suffit pas à garantir la performance des investissements publics. La qualité de la gouvernance, la clarté de la répartition des responsabilités et le maintien de la maîtrise stratégique des ministères sectoriels comptent au moins autant que l'architecture organisationnelle. L'enjeu dépasse la question institutionnelle : il touche directement à la compétitivité, à la croissance et à la transformation économique du Sénégal.

Une question de gouvernance, pas seulement d'organisation

Le débat ne porte pas sur l'existence d'un ministère des Infrastructures la plupart des économies structurées en possèdent un. Le véritable sujet est le modèle de gouvernance retenu. Deux logiques coexistent généralement dans le monde. La première repose sur une forte centralisation de la programmation et de l'exécution des grands investissements, confiée à une autorité unique. La seconde privilégie la responsabilité des ministères sectoriels, appuyés par un organe central chargé de la coordination, de la normalisation et de l'évaluation.

Le Sénégal a opté pour une troisième voie, plus radicale : une concentration très étendue des compétences de programmation et de réalisation au sein d'un seul département. C'est cette singularité qui mérite d'être analysée à la lumière des premiers résultats disponibles.

L'infrastructure n'est pas une fin en soi

C'est sans doute le point le plus structurant du débat. Une infrastructure n'est jamais une finalité ; elle est un instrument de politique publique. Un hôpital n'existe pas pour être construit : il existe pour améliorer l'accès aux soins. Une école répond à un besoin éducatif. Un quai de pêche soutient une filière économique. Un périmètre irrigué améliore la productivité agricole.

Autrement dit, une infrastructure n'a de valeur que par la politique sectorielle qu'elle sert. La gouvernance de sa construction devrait donc rester connectée à celle de son usage ce que confirment, de manière presque clinique, les données du Conseil interministériel de mai 2026.

Ce que révèlent les chiffres officiels

L'exercice de recensement mené auprès des départements ministériels a permis d'identifier 245 actifs et projets d'infrastructures, répartis en quatre catégories patrimoniales. Les résultats méritent d'être cités en détail, car ils donnent au débat une base factuelle rare dans ce type d'analyse.

Les projets achevés mais non mis en service de véritables actifs dormants sont au nombre de 30, dont 25 connaissent un blocage. Ils immobilisent un investissement gelé estimé à 279 milliards de FCFA, dont 15 sont classés en priorité haute compte tenu de leur impact financier.

Les projets en cours de réalisation sont au nombre de 94, dont 62 bloqués, pour un investissement global de 5 227 milliards de FCFA. Leur achèvement nécessiterait un financement complémentaire de 973 milliards de FCFA soit près de 19 % de l'investissement déjà engagé.

Le diagnostic des causes de blocage est particulièrement instructif. Pour les projets en cours, l'origine est majoritairement financière (58 %), loin devant les causes techniques (19 %), juridiques (15 %) et opérationnelles (8 %). Pour les actifs déjà achevés mais non exploités, en revanche, la logique s'inverse : les blocages sont d'abord opérationnels (32 %) absence de modèle d'exploitation ou de gestion puis techniques et financiers (24 % chacun) et juridiques (20 %).

Ce renversement est la donnée la plus révélatrice du dossier. Un chantier bloqué est généralement un problème de financement ou d'exécution. Un ouvrage achevé mais inutilisé parfois depuis plusieurs années, comme le signale le compte rendu officiel pour treize projets est un problème de gouvernance sectorielle : personne n'a été chargé, en amont, de définir comment l'infrastructure serait exploitée une fois livrée. C'est précisément la zone d'ombre que laisse une architecture où le maître d'ouvrage technique et le responsable de la politique publique ne sont plus la même autorité.

Ces constats ne suffisent pas à condamner la réforme l'exécutif lui-même en a tiré des mesures correctives, avec la mise en place d'un comité de suivi interministériel et l'objectif d'une feuille de route au 30 juin 2026. Mais ils montrent, avec une netteté rare, que la centralisation ne garantit pas, mécaniquement, une meilleure performance.

Ce que font les autres pays

L'analyse comparée internationale confirme qu'il n'existe pas de modèle unique. Les infrastructures à vocation stratégique nationale autoroutes, chemins de fer, aéroports, grands barrages sont le plus souvent pilotées par une autorité centrale, en raison de leur ampleur financière et de leur portée interrégionale. Les infrastructures sectorielles santé, éducation, agriculture, pêche demeurent en revanche généralement sous la responsabilité des ministères concernés, qui seuls disposent de l'expertise nécessaire pour définir les besoins et anticiper les conditions d'exploitation. Cette répartition permet d'associer capacité d'exécution technique et vision de politique publique, précisément le maillon qui semble avoir fait défaut dans plusieurs des cas recensés au Sénégal.

Une voie alternative : la gouvernance matricielle

Plutôt qu'une opposition frontale entre centralisation et décentralisation, une organisation matricielle offrirait un meilleur équilibre. Le ministère des Infrastructures conserverait :

• la stratégie nationale des infrastructures ;
• les normes techniques et les standards de construction ;
• la programmation pluriannuelle des investissements ;
• le contrôle qualité et le suivi des grands projets structurants.

Les ministères sectoriels retrouveraient, quant à eux :

• l'identification des besoins et la définition fonctionnelle des ouvrages ;
• la maîtrise d'ouvrage sur les équipements spécialisés ;
• les priorités d'investissement au sein de leur portefeuille ;
• le suivi fonctionnel et le modèle d'exploitation des équipements livrés.

Cette répartition préserverait la cohérence nationale de la planification tout en maintenant, au niveau sectoriel, la responsabilité de la mise en service le maillon manquant identifié par le diagnostic officiel de mai 2026.

La véritable question économique

Le débat ne devrait pas porter uniquement sur la question de savoir qui construit. La question essentielle est : qui décide des investissements les plus créateurs de valeur pour l'économie nationale et qui répond de leur mise en usage effective ?

Une bonne gouvernance des infrastructures ne se mesure pas au nombre de ministères impliqués, ni même au volume d'investissement engagé. Elle se mesure à la capacité de transformer la dépense publique en croissance, en emplois, en compétitivité et en amélioration durable des services publics. Or 279 milliards de FCFA d'actifs achevés et inutilisés soit, pour donner un ordre de grandeur, l'équivalent de plusieurs années de budget d'investissement d'un ministère sectoriel de taille moyenne représentent, par définition, une valeur économique non transformée.

Intelligence & Gouvernance

1. Distinguer clairement les infrastructures stratégiques nationales des infrastructures sectorielles, sur la base de critères objectifs (échelle financière, portée territoriale, technicité).
2. Redonner aux ministères techniques la maîtrise d'ouvrage de leurs équipements spécialisés, en particulier pour tout ce qui touche à la définition du modèle d'exploitation dès la phase de conception.
3. Repositionner le ministère des Infrastructures comme chef d'orchestre de la planification nationale et garant des standards techniques, plutôt que comme maître d'ouvrage universel.
4. Instituer un tableau de bord national de performance des infrastructures, fondé sur des indicateurs de coûts, de délais, de taux de mise en service effective et d'impact socio-économique le taux de mise en service constituant, à la lumière du diagnostic de mai 2026, un indicateur au moins aussi critique que le taux d'exécution physique.
5. Créer une Agence nationale d'évaluation des investissements publics, indépendante, chargée d'apprécier ex ante la rentabilité économique et sociale des grands projets, et notamment leur modèle d'exploitation prévisionnel.

La signature MSM : le principe de subsidiarité infrastructurelle

MSM Africa Intelligence propose d'ancrer ce débat dans un concept structurant, appelé à devenir une référence de la doctrine de gouvernance publique en Afrique :

Le principe de subsidiarité infrastructurelle

Une infrastructure doit être conçue, priorisée et pilotée au niveau où sa finalité est la mieux comprise. Les infrastructures d'intérêt national relèvent de l'État stratège ; les infrastructures sectorielles, des ministères compétents ; les infrastructures de proximité, des collectivités territoriales. Le rôle du ministère des Infrastructures est d'assurer la cohérence de l'ensemble non de se substituer à tous les acteurs.

Ce principe ne se limite pas à une critique conjoncturelle d'une réforme en cours de rodage. Il pose les bases d'une doctrine de gouvernance des infrastructures, transposable à d'autres États africains engagés dans des réformes de centralisation similaires, et destinée à alimenter le débat public sur la manière de transformer la dépense d'investissement en performance économique réelle.

Sources : Primature du Sénégal — communiqué du Conseil interministériel sur les Infrastructures, 21 mai 2026 ; décrets n° 2026-1129 et n° 2026-1130 portant nomination du Premier ministre et composition du Gouvernement ; déclarations officielles du Gouvernement du Sénégal.

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